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A mudança essencial

Data: 19/03/2015 
Autor: Eugênio Miguel Mancini Scheleder

Quando ingressei na Petrobras, 52 anos atrás, fui recebido por meu chefe no antigo Serviço de Engenharia – SENGE com a seguinte frase: “Sem planejamento e sem projeto, você não consegue fazer nem uma casinha de cachorro”. Muitos anos depois, as experiências consolidadas pelo GEOP – Grupo Executivo de Obras Prioritárias e pelo novo Serviço de Engenharia – SEGEN cunharam dois lemas que permaneceram, como dogmas, a orientar a implantação das novas unidades produtivas da Petrobras: “Nenhum empreendimento será melhor que o seu planejamento” e “Nenhuma obra será melhor que o seu projeto”.

 

O Modelo de Gestão 

 

A Petrobras foi construída assim, com prioridade absoluta para as atividades de planejamento e de engenharia. Refinarias, dutos, terminais e unidades de produção de óleo e gás, incluindo plataformas e instalações marítimas, foram planejados, projetadas e construídas com a Engenharia da Companhia exercendo o papel de gerenciadora dos investimentos e integradora das atividades de planejamento, projeto, suprimento de materiais e equipamentos e contratação dos serviços de construção e montagem. O Centro de Pesquisas - CENPES, o Serviço de Engenharia - SEGEN e o Serviço de Materiais – SERMAT foram estruturados para atender a esse modelo de gestão e, utilizando o poder de compra da Petrobras, orientar o mercado fornecedor brasileiro na direção da melhoria contínua dos índices de qualidade e produtividade e do aumento da participação da indústria nacional na implantação de novas unidades.

 

A receita era simples e racional: a Petrobras desenvolvia, por meios próprios ou contratados, os projetos de engenharia básica e de detalhamento e, à medida do avanço dos trabalhos, realizava a compra dos materiais e equipamentos e contratava, sucessivamente, as empresas especializadas na construção e montagem das instalações. Um planejamento detalhado, também executado pela Engenharia da Petrobras, estabelecia a rede de precedência das atividades e orientava as ações a serem adotadas ao longo do empreendimento. Custo, prazo e qualidade eram os parâmetros controlados neste modelo de gestão, garantidos pela prioridade conferida ao planejamento e ao projeto.

 

A Reestruturação de 2000

 

A reestruturação do modelo de organização da Petrobras, aprovada em outubro de 2000, alocou nas unidades de negócios então criadas a responsabilidade e o poder de decisão sobre a gestão e o gerenciamento da instalação de novos ativos, destinando às áreas de tecnologia, engenharia e materiais um papel próximo ao de prestadores de serviços. Contrariando toda a experiência técnica e gerencial acumulada por essas áreas, a nova orientação corporativa abriu caminho para a experimentação de modelos de gestão de obras considerados, historicamente, do interesse das grandes empreiteiras, modelos esses que sempre foram formalmente repelidos pela Engenharia da Petrobras.

 

Em pouco tempo, o modelo baseado na contratação do tipo EPC (Engineering, Procurement and Construction) tornou-se a primeira opção para a implantação de novas unidades industriais, estimulada pelas diretorias de Abastecimento e de Serviços e adotada, como procedimento padrão, pela gerência executiva da Engenharia. Esse modelo, baseado na licitação de grandes “pacotes” de serviços, com escopo multidisciplinar e valores muito elevados, prevaleceu nas contratações da Engenharia ao longo da última década, tornando-se um fator relevante de elevação de custos e de acréscimos dos prazos dos empreendimentos. 

 

Nesse modelo de gestão, a Petrobras perde o controle efetivo da obra, uma vez que a contratada principal (geralmente um consórcio de empresas) passa a ser responsável pela complementação do projeto básico, execução do projeto executivo, suprimento de materiais e equipamentos, subcontratação das empresas construtoras das obras e pela fiscalização técnica e gerencial dessas empresas. Na prática, a Petrobras abre mão do planejamento e do projeto e transfere para a contratada a responsabilidade pela gerência do empreendimento, em especial das interfaces entre projeto, suprimento e construção e montagem. Transfere, também, todos os riscos inerentes a essa responsabilidade, sejam fortuitos, sejam de mercado, riscos esses que são precificados na proposta e, quando não incorridos, transformam-se em ganhos adicionais para as contratadas. 

 

A opção pelo contrato do tipo EPC obriga a licitação antecipada dos “pacotes” de serviços, para que a futura contratada disponha dos prazos necessários ao desenvolvimento do projeto, ao suprimento dos bens, à subcontratação das empresas executoras e à execução das obras propriamente ditas. Essa necessidade implica na realização de licitações com informações ainda não consolidadas, projetos imaturos e previsão de prazos e custos de execução irreais. Os inevitáveis ajustes de escopo e de fornecimento das partes que não foram suficientemente definidas resultam em um excessivo número de aditivos contratuais e em custos e prazos muito maiores do que os previstos inicialmente. As melhorias e otimizações de qualquer natureza, inclusive aquelas decorrentes das negociações com subfornecedores e da mitigação dos riscos, constituem benefícios exclusivos para as contratadas, enquanto as onerações eventualmente verificadas ao longo dos trabalhos suscitam a apresentação de pleitos contratuais, na tentativa de obter da Petrobras alguma compensação.

 

Perda de Competitividade nas Licitações

 

Na contratação tipo EPC, os escopos dos contratos são multidisciplinares e os valores excessivamente elevados, afastando das licitações as empresas especializadas e de porte médio, capazes de oferecer propostas com menores custos. Essa condição reduz o nível de competitividade dos certames e promove uma enorme concentração de recursos contratados com um reduzido grupo de empresas. Os preços obtidos dessa forma não representam os melhores preços que podem ser oferecidos pelo mercado, em função da intermediação do consórcio e da baixa competitividade do certame, condições implícitas no modelo de contratação EPC. A verdadeira competição ocorre, então, na subcontratação dos serviços pelo consórcio, quando surge a oportunidade de, com o projeto suficientemente desenvolvido, contratar, com menores riscos, companhias especializadas, de menor porte, com custos indiretos e BDI inferiores, dentro de um universo mais amplo de empresas que competem, verdadeiramente, pelo mesmo serviço. 

 

Perda do Poder de Compra

 

A adoção de um modelo de gestão orientado para essa estratégia de contratação transfere para terceiros o poder de compra de que dispõe a Petrobras e que poderia beneficiá-la no mercado de bens e serviços. Na esteira dessa transferência de poder, instalou-se um processo de enfraquecimento da engenharia de projetos e da indústria de óleo e gás no País, uma vez que as contratadas principais dos contratos EPC têm a sua atenção e o seu esforço voltados para os resultados de cada contrato e, ao contrário da Petrobras, não têm interesse em cumprir a política de conteúdo local nem de contribuir para o desenvolvimento e a preservação da engenharia de projetos e da indústria de fabricação nacionais. 

 

Agregação de Custos

 

A estratégia de contratação do tipo EPC faz parte de um modelo de gestão que leva a custos mais elevados para a Petrobras, por sua própria natureza – transferência de responsabilidades e de riscos excessivos à contratada – e pela dificuldade, intrínseca ao modelo, de inibir a formação de cartéis e a ocorrência de manobras de mercado pelas empresas fornecedoras de bens e serviços. Sem muita dificuldade, é possível vislumbrar a possibilidade de ganhos indevidos ou excessivos das contratadas, distribuídos na "caixa preta" de suas propostas a preço global e localizados em margens resultantes de riscos e contingências, subcontratações, diferenças nos preços de compra e venda de bens, tributos recuperáveis não repassados, otimizações de projeto e expectativas de alterações de escopo e de prazo, entre outros fatores. 

 

Formação de Cartel

 

A prática continuada desse modelo produziu, além das perdas financeiras, inúmeros danos à Petrobras, dentre eles, a redução do seu poder de compra, a perda progressiva de sua capacitação no gerenciamento integrado dos empreendimentos e a impossibilidade da empresa influenciar qualquer processo de fortalecimento da engenharia de projetos e da indústria de óleo e gás no País. Constituiu, também, o fator mais importante para o favorecimento das manobras de mercado contra os interesses da Companhia, a exemplo do “Clube de Empreiteiras” hoje revelado. A repetição desse modelo, ao longo dos últimos dez anos, reduziu drasticamente a competitividade dos processos licitatórios e tornou a Petrobras refém da atuação e do interesse de cerca de 10 a 12 empresas de grande porte, nas quais foi concentrada a alocação de mais de 80% dos recursos contratados pela Engenharia. Contratos de enorme valor permitem pequenos percentuais de desvios, 1 a 2%, como tem sido revelado, sem chamar a atenção. Ao mesmo tempo, um pequeno número de empresas facilita o entendimento entre elas e favorece a negociação com gestores e agentes desonestos, cooptados por propinas, garantia de manutenção no cargo e outros meios espúrios.

 

A Mudança Essencial

 

O modelo de contratação do tipo EPC é tão prejudicial à Petrobras que, mesmo que não ocorra qualquer corrupção ou desvio, a empresa perde da ordem de 30 a 40% no custo e no prazo do empreendimento, em face da transferência, para terceiros, das atividades de gerenciamento e integração do empreendimento, dos riscos implícitos nessas atividades e dos benefícios da otimização dos projetos. Devolver o comando do processo à Petrobras, para conduzir o planejamento e o projeto de engenharia, contratar os serviços com empresas especializadas e adquirir os materiais e equipamentos diretamente dos fabricantes qualificados, reduzirá prazos e custos e trará benefícios relevantes para a Companhia e para o mercado fornecedor brasileiro, que resultará fortalecido. 

 

Reforçar os instrumentos de controle não será suficiente, se os procedimentos adotados favorecerem perdas para a Companhia. Se o modelo de gestão de obras permanecer atrelado à contratação do tipo EPC, a Petrobras continuará a sofrer severos danos financeiros, ainda que não ocorram desvios, fraudes e atos de corrupção. O modelo de gestão da empresa precisa mudar. A estratégia de contratação precisa mudar. Os contratos precisam mudar. A Engenharia da Petrobras precisa reaprender a construir uma casinha de cachorro. Esta é a mudança essencial.

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