Ildo Sauer (Retrato do Brasil)

O projeto da nova legislação apresentado pelo governo é apressado, precário e concentrador. O povo deveria ser chamado a opinar

1. Por que a pressa?

Em meados do ano passado, depois da descoberta das extraordinárias jazidas de petróleo da camada pré-sal, o governo brasileiro nomeou uma comissão para elaborar novas leis para o setor. Essa comissão passou mais de um ano estudando o assunto, praticamente em sigilo. Há cerca de três meses, ela finalmente cumpriu sua tarefa: foram divulgados quatro projetos de lei para reformar a legislação do petróleo.

Escrevo este artigo após prestar depoimento, no dia 14 de outubro, a uma das comissões do Congresso que estudam o assunto. Naquele momento, a intenção dos dirigentes da Câmara dos Deputados era aprovar as novas leis até o final do mês de dezembro, sob regime de urgência.

Por que a pressa? O governo precisa ter os grandes recursos do petróleo da camada pré-sal porque vai, rapidamente, direcioná-los ao Fundo de Desenvolvimento Social, estabelecido por um dos projetos apresentados?

Não. Suponhamos que tudo corra de modo acelerado e:

1. que a legislação nova seja aprovada ainda neste ano;

2. que no ano que vem o governo promova licitações e a Petrobrás e outras empresas, sob um novo regime legal, o da partilha do petróleo obtido, disputem blocos do pré-sal;

3. que em mais três ou quatro anos, após a assinatura dos contratos, as empresas explorem suas áreas e façam os planos para colocá-las em produção;

4. que nos três ou quatro anos seguintes elas se dediquem, de acordo com o estabelecido no projeto de lei a respeito, a produzir o petróleo necessário para cobrir seus custos de produção, o chamado `óleo custo`, que elas embolsarão sozinhas;

5. que então, finalmente, quando a produção começar a ser partilhada, a parte do governo vá, em primeiro lugar, para o Fundo de Desenvolvimento Social e, depois, quando esse fundo der frutos, seus rendimentos sejam distribuídos para as atividades econômicas e sociais pretendidas.

De quanto tempo estamos falando?

Se tudo der certo, só lá pelos idos de 2018 ou 2020 é que os recursos aparecerão no fundo. Por que a pressa, portanto? Por que as eleições estão bem próximas e essas novas licitações pressupõem grandes negócios?

Logo após a divulgação da proposta da nova legislação, o presidente da República esteve em Nova Iorque e grandes empresários lhe proporcionaram um jantar para tratar de investimentos no País. Segundo o diário Valor Econômico, o ágape custou mais de 700 mil dólares. E duas empresas do setor de petróleo – a de um empresário brasileiro, a OGX, e outra, multinacional, a Exxon Mobil – pagaram a maior parte da conta: cada uma contribuiu com 200 mil dólares.

A pressa das petroleiras internacionais em se apossar do direito a grandes reservas de petróleo é visível. E fácil de compreender: suas reservas são uma fração mínima do que eram nos anos 1960, quando, de certo modo, mandavam no mundo. Mas essa pressa não interessa ao País.

A meu ver, para tratar devidamente da nova situação criada pela descoberta do petróleo da camada pré-sal, que pode ter extraordinárias repercussões na vida do povo brasileiro, este deveria ser chamado a opinar por meio de um plebiscito, a ser convocado para se realizar concomitantemente com a eleição presidencial de 2010. Deveriam ser feitas as duas perguntas seguintes:

1. A União deve retomar e exercer o monopólio sobre o petróleo e promover sua extração e produção vinculada exclusivamente ao financiamento de um plano nacional de desenvolvimento econômico e social?

2. A Petrobrás deve ser reestatizada e ser a executora do monopólio?

2. Energia, trabalho e renda

A humanidade sempre esteve presa à questão da apropriação social da energia. Nossa espécie, o homo sapiens sapiens, tem cerca de 200 mil anos. Na maior parte desse tempo, vivemos caçando e coletando aquilo que a fotossíntese, a energia do sol apropriada pela natureza, nos oferecia.

O desenvolvimento da agricultura foi uma revolução. Há 12 mil anos, aprendemos a controlar a fotossíntese. Selecionamos plantas e animais que se alimentavam dessas plantas para a nossa alimentação, transporte e trabalho. Surgiram as sociedades agrárias que em uns poucos milênios se espalharam por todos os continentes. Mas eram sociedades bem limitadas, que se utilizavam amplamente do trabalho escravo. Dependiam da natureza e do trabalho físico humano e de alguns animais para garantir a produção dos meios necessários à sua existência.

Uma nova e profunda transformação começa a ocorrer no final do século XVII com a Revolução Inglesa e consolida-se por volta do final do século seguinte com as revoluções Americana e Francesa. Sua base energética é o aproveitamento do carvão, sua queima para o aquecimento de água e a produção de vapor para acionar êmbolos e mover máquinas – teares, trens, navios.

Essa nova base técnica tornou-se essencial para o desenvolvimento do modo de produção capitalista, que se aproveitou de um novo regime de trabalho, com mão de obra assalariada. O trabalhador, o camponês expulso do campo, que não tinha mais os meios de produção – trabalhava com os do patrão –, passou a ter uma produtividade muito maior, porque, ao valor novo que agregava às mercadorias com seu trabalho vivo, somou-se – num tempo muito curto, em função da velocidade das máquinas – o valor do trabalho morto, do desgaste dessas máquinas, equipamentos e edificações de propriedade do dono da fábrica.

Essa nova base técnica e o próprio sistema capitalista sofreram uma espécie de segunda revolução no final do século XIX, quando surgiram as telecomunicações, o gerador, o motor e a transmissão elétricos e, principalmente, o motor de combustão interna à base de gasolina e de óleo diesel, que substituiu os cavalos e as carruagens e deu origem à indústria automobilística.

Do ponto de vista social, é a fase em que o capitalismo se monopolizou e formaram-se os cartéis, associados ao sistema financeiro. Ocorreu uma intensificação extraordinária da produção de bens e mercadorias e de sua circulação e consumo em escala e velocidade sem precedentes, graças ao petróleo.

O petróleo é a principal fonte de energia dessa fase, do modo de vida urbano-industrial que persiste até agora. É a mais flexível, a que mais facilita a produção e o consumo. Permite mover máquinas sem depender de redes estruturadas e caras. Daí seu enorme valor. A relação entre o custo de produzi-lo e o valor excedente que sua apropriação permite gerar, por ser introduzido no processo social de produção e de circulação, é enorme.

Hoje se produz petróleo a um custo que varia entre um e dez dólares o barril equivalente, e seu valor no mercado oscilou nos últimos anos entre 60 e 150 dólares o barril. Um excedente enorme, de mais de 50 dólares por barril. O que está em disputa, não só aqui, mas em todos os cantos do mundo, é isso. O Congresso Nacional vai ter a responsabilidade extraordinária de decidir sobre quem ganhará com as grandes rendas a serem propiciadas pelas reservas do pré-sal, uma das últimas grandes fronteiras mundiais do petróleo.

3. O custo das alternativas

No debate atual do petróleo, a questão das alternativas de geração de energia tem enorme importância. Isso precisa ser visto também com precisão. Um exame detalhado do gráfico `A energia do planeta`, que mostra o balanço energético da Terra, ajuda nesse esforço. Os cubos representam volumes de energia. O maior, na parte de baixo, corresponde à energia anual do Sol que chega até nós. Dos três cubos em seu interior, o maior representa a fotossíntese, a energia solar que se transforma em vegetais. O médio, a energia do Sol que esquenta de maneira diferencial as massas de ar da atmosfera e se transforma em ventos, a energia eólica. E o menor corresponde ao ciclo hidrológico: a água evapora, sobe para as nuvens, precipita-se como chuva, corre pelos rios e permite mover rodas d`água e turbinas de hidrelétricas.

Em cima do cubo que mede o fluxo anual da energia solar estão, de baixo para cima, os que correspondem aos estoques de outras formas de energia: carvão, urânio, gás e petróleo. No topo, está a figura que mostra o total de energia consumida anualmente.

Da comparação dos diversos volumes conclui-se que a energia natural que chega do Sol anualmente é muito maior do que a de qualquer das outras formas, tanto das de fluxo – fotossíntese, eólica e hidráulica – como das de estoque – carvão, urânio, gás e petróleo. Por que, então, empresas e Estados se interessam tanto pelo estoque de petróleo, matéria-prima que está se tornando cada vez mais difícil e cara de se extrair? Quando a indústria petroleira começou, o que se chama de energia líquida disponível era da razão de 1 para 100. Ou seja: gastava-se o equivalente a um barril de petróleo para obter cem barris. Hoje, a razão está em 1 para 30: gasta-se, de capital e trabalho humano, o equivalente a um barril de petróleo para produzir apenas 30 barris.

Deve-se ver, entretanto, o problema desse custo cada vez maior comparativamente. Atualmente, a fonte alternativa ao petróleo mais competitiva, o etanol brasileiro, tem uma relação de 1 para 8, e o biodiesel, o óleo diesel produzido a partir de vegetais, de 1 para 1.

Em resumo, o trabalho e o capital necessários para a apropriação social do petróleo, ou, dito de outra forma, o trabalho vivo e o trabalho morto usados para colocar o petróleo no processo de produção, circulação e consumo são muito menores do que o exigido pelas energias alternativas. Estamos falando do mundo real, das sociedades urbanizadas de hoje, com indústrias automobilísticas enormes nos países ricos e crescentes em importantíssimos países em desenvolvimento, como a China, por exemplo.

Por isso, o mundo todo quer petróleo. Não porque não exista fonte natural de energia no planeta. E também não porque seja desnecessária uma mudança de modelo de desenvolvimento social que utilize muito menos o automóvel como meio de transporte individual, por exemplo.

Para que ocorra essa mudança de padrão, entretanto, não basta apenas vontade: é preciso desenvolver as forças produtivas, investir em novas tecnologias para que elas elevem sua produtividade, e, ao mesmo tempo, trabalhar para que ocorra uma mudança de modelo social.

4. Por que o monopólio estatal?

As formas básicas de operar o petróleo – monopólio público operado por empresa estatal, contratação para prestação de serviços, produção compartilhada e concessão de áreas – já foram bastante expostas. Não se destacou, no entanto, o seguinte: o monopólio público exercido por operadora estatal é a forma mais simples e mais amplamente utilizada. É o regime adotado pela Arábia Saudita e por todos os outros países com grandes reservas, como Irã e Venezuela. Nesse caso, quando necessário, a estatal subcontrata a prestação de serviços e até mesmo, embora raramente, negocia áreas de produção compartilhada.

Os regimes da partilha e das concessões eram hegemônicos em outra época, a dos anos 1960, quando as grandes multinacionais do petróleo, as chamadas Sete Irmãs – Shell, Esso, British Petroleum e outras –, detinham perto de 90% das reservas mundiais, em comparação com os menos de 10% que controlam atualmente. Hoje, as Sete Irmãs do petróleo, como disse The Financial Times recentemente, são as companhias nacionais Saudi Aramco, saudita; Gazprom, russa; CNPC, chinesa; NIOC, iraniana; PDVSA, venezuelana; Petrobrás; e Petronas, malaia.

O regime de monopólio público exercido por operadora estatal passou a ser adotado na medida em que os países mais pobres foram se dando conta do enorme excedente gerado pelo petróleo e da necessidade de controlá-lo. Vejamos em detalhes os números do balanço da Petrobrás (ao lado). Isso proporcionará uma espécie de radiografia do que ocorre hoje no setor de petróleo no Brasil, quando a estatal tem quase o monopólio da produção, e ajudará a ver como poderá ser no futuro, com o sistema híbrido que o governo pretende estabelecer. Como se sabe, o governo quer manter a abertura estabelecida para o capital privado com o sistema de concessões criado em 1997 e, para as áreas da camada pré-sal e outras consideradas estratégicas, quer estabelecer o sistema de partilha da produção.

Do balanço, destacamos, em primeiro lugar, no valor líquido adicionado pela Petrobrás, 97 bilhões de reais como renda paga aos governos. Essa cifra corresponde a 85 bilhões de reais – transferidos para União, estados e municípios por conta de royalties, participações especiais e bônus exigidos nos contratos de concessão atuais – mais 12 bilhões de reais de lucros e dividendos repassados ao governo federal por conta dos 40% de ações que tem da empresa. A soma corresponde a praticamente 70% de toda a renda extra agregada pela Petrobrás.

Isso significa que, mesmo mantendo a legislação atual, deve aumentar – e muito – a receita dos governos graças ao crescimento da produção com as jazidas da camada pré-sal. Numa escala de países com as maiores reservas de petróleo, o Brasil ocupava até recentemente o 17º lugar, com 14 bilhões de barris. Com as primeiras descobertas na camada pré-sal, nossas reservas subiram para 20 bilhões de barris, o que nos colocou em 12º lugar, logo após os EUA. Quanto petróleo existe na camada pré-sal? Oitenta bilhões de barris? Cem bilhões? Duzentos bilhões, o que nos levaria para perto da primeira colocação no ranking, onde está a Arábia Saudita?

Sem as reservas da camada pré-sal, produzimos atualmente 2 milhões de barris de petróleo por dia. Se tivermos 100 bilhões de barris, poderemos produzir, digamos, por 30 anos – tempo ao fim do qual se estima que a era do petróleo atingirá seu estertor –, 10 milhões de barris por dia. Isso corresponderia, partindo das contas da Petrobrás já citadas, a uma receita estatal extra cinco vezes maior que a do ano passado (que foi, como vimos, de 97 bilhões de reais), ou seja, de cerca de 500 bilhões de reais por ano, algo próximo a toda a arrecadação tributária atual, que é de 800 bilhões de reais.

Há um consenso, até mesmo com as grandes petroleiras estrangeiras, de que a fração que cabe aos governos pode aumentar nos novos contratos a serem feitos. Suponhamos que essa participação estatal se eleve – por um aumento das participações especiais nos contratos de concessão, como preferem as petroleiras, ou pelo sistema de partilha, proposto pelo governo – dos atuais 70% para 80% ou mesmo 90%.

Isso resolve o problema da apropriação da renda do petróleo? Não. Hoje, os governos das três esferas federativas destinam esses recursos para cumprir metas de superávit primário e pagar os juros de sua enorme dívida interna, além de para outros fins, que não constituem, minimamente um plano estratégico para mudar o padrão de desenvolvimento do País.

A multiplicação desses recursos pelo aumento da quantidade de petróleo a ser produzida com as jazidas da camada pré-sal pode, inclusive, agravar alguns problemas da economia brasileira. Em primeiro lugar, porque a perspectiva clara que está colocada é a de uma ampliação da participação no setor por parte das empresas estrangeiras e de empresas privadas, supostamente nacionais, mas associadas intimamente ao capital estrangeiro.

Com isso, crescerá a sangria do País pela remessa de lucros para o exterior. Como se sabe, essas remessas subiram abruptamente no governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva: passaram de um pico de 5 bilhões de dólares por ano no último ano do governo de Fernando Henrique Cardoso para 33 bilhões de dólares no ano passado.

A esse respeito, inclusive, não se pode deixar de destacar os 11 blocos arrematados em novembro de 2007 pela OGX na área do pré-sal, na Nona Rodada de Licitações. A empresa é de propriedade de um empresário brasileiro que mais pode ser caracterizado como um broker. Ele não se dedica basicamente à produção, mas à compra e venda. Recentemente, vendeu para a Anglo American, por 5,5 bilhões de dólares, explorações de minério de ferro que tinha em regiões de Minas Gerais, Rio de Janeiro e Amapá.

No quadro das contas de 2008 da Petrobrás podem ser vistas as pistas de como a participação estrangeira aberta, ou disfarçada, como no caso citado, pode aumentar em vários subsetores da indústria petroleira. Basta somar, nas despesas, os materiais consumidos, os serviços comprados, as amortizações e depreciações e, no valor adicionado, o que é repassado a terceiros como remuneração por capital emprestado ou máquinas alugadas.

Chega-se a uma soma equivalente aos cerca de 100 bilhões de reais que a Petrobrás transferiu para os governos naquele ano. Em todos os itens dessa soma já existe uma participação estrangeira grande. Que pode aumentar.

Assim, mesmo que no valor adicionado pelas empresas ganhadoras das licitações futuras as transferências para o governo aumentem em relação aos 85 bilhões de reais de 2008 e os lucros e dividendos diminuam em relação aos 30 bilhões de 2008, pode crescer, e muito, a remessa de lucros e dividendos para o exterior em função do crescimento da participação estrangeira.

O governo está atento ao crescimento da participação estrangeira na indústria brasileira e ao fato de que, com a crise, elevou-se ainda mais a tendência de o País ser principalmente um exportador de produtos primários e semielaborados? De palavra, sim. Por intenções, aparentemente. De fato, não. No projeto de lei para as licitações do pré-sal, o governo estabeleceu que a Petrobrás será a única operadora, algo que é, a meu ver, muito positivo. Com isso, ela pode manter sob controle público o processo das compras de equipamentos, materiais e serviços do setor. Mas esse controle público que a lei sugere garantirá uma apropriação da renda que seja nacional efetivamente?

Não. A legislação atual não estabelece uma distinção entre empresa nacional e empresa estrangeira. É considerada nacional toda empresa estabelecida no país, não importa qual seja a origem do capital que a controle. O aumento do controle da economia do País pela elevação do estoque de capital estrangeiro instalado aqui vem produzindo um fenômeno igual ao da chamada doença holandesa do petróleo: uma valorização da moeda nacional pela entrada desses capitais que dificulta as exportações, facilita as importações e prejudica a indústria nacional.

Mesmo sem estarmos exportando grandes quantidades de petróleo, como se espera no futuro, já temos o problema, como se pode perceber pelo fato de o governo ter taxado, com um imposto de 2%, as entradas de capital no País para compra de ações e de títulos de renda fixa. Se a participação das petroleiras estrangeiras no setor de petróleo se ampliar, o problema só vai se agravar.

5. Por que o plebiscito?

A questão da apropriação da renda do petróleo da camada pré-sal precisa ser vista de um ângulo efetivamente nacional, o que implica levar em conta os interesses populares. São esses interesses que fazem que seja necessário produzir no País cada vez mais equipamentos e serviços sofisticados, que gerem empregos com salários tão bons ou melhores que os da Petrobrás, expressos nos 15 bilhões de reais pagos pela empresa no ano passado a seus funcionários.

Se o Fundo de Desenvolvimento Econômico e Social previsto pelo governo, baseado na renda extra estatal a ser proporcionada pelo petróleo, for estabelecido sem levar em conta as intrincadas questões financeiras atuais, ele não servirá aos interesses populares. O governo pode comprar, com a renda petroleira extra, dólares a serem obtidos pelas futuras exportações de petróleo para transformá-los em reservas externas a serem depositadas nesse fundo, a fim de ter um rendimento no futuro para aplicações de interesse social.

Mas como o dólar está em queda no mercado internacional, essa é a política mais sensata? Por que não aplicar em euros ou em yuans? Ou, ainda, por que não produzir somente o petróleo necessário para financiar o plano de desenvolvimento e deixar o restante no subsolo, esperando que, dessa forma, ele se valorize mais do que qualquer outro investimento? Que quantidades de petróleo vender para impedir que uma oferta maior deprecie os preços?

A renda petroleira não será mais bem aproveitada se o governo, que tem o controle da empresa, a) estabelecer como política da Petrobrás gastar mais incorporando a seus quadros, nos seus padrões salariais, parte expressiva dos mais de 200 mil trabalhadores terceirizados que hoje efetivamente trabalham para ela, mas ganham bem menos, e b) apoiar, nas empresas que lhe prestam serviços, uma produção cada vez mais avançada no País, que empregue mais trabalhadores cada vez mais qualificados e bem remunerados? Parte do excedente gerado em moeda estrangeira poderá ser neutralizado por importação estratégica de fatores que incrementem a produtividade, a capacidade produtiva e a infraestrutura científica e tecnológica no País.

No meu entendimento, a posição mais prudente e sensata, a que mais atende aos interesses do povo brasileiro, nas condições atuais, é suspender qualquer nova licitação de blocos. Deve-se fazer uma avaliação mais precisa do petróleo ainda não leiloado. A contratação da Petrobrás para concluir o processo exploratório, isto é, para conhecer as acumulações, seus limites, desenvolver um plano de avaliação e de desenvolvimento da produção, é essencial. Só assim teremos como planejar a produção.

Proponho também o aumento da participação pública na Petrobrás, com recompra de ações pelo governo e incorporação de reservas. Na minha opinião, a empresa deve voltar a ser 100% estatal. Paralelamente, devemos desenvolver um plano nacional de desenvolvimento econômico e social que trate de educação, saúde, urbanização, habitação, saneamento, metrô, inclusão digital, portos, aquavias, ferrovias, trens urbanos, ciência e tecnologia e que, acima de tudo, garanta recursos para promover a transição energética sustentável. O fundo constitucional a ser criado deve ser uma espécie de caixa para orientar esse processo de vinculação da produção ao plano.

São decisões muito importantes. Acho que o controle da renda petroleira não pode estar sujeito, como nos projetos de lei atuais, basicamente ao arbítrio do presidente da República. Por isso, proponho um grande debate nacional e, ao cabo dele, o plebiscito.

Ildo Sauer, ex-diretor de Gás & Energia da Petrobrás e professor da Universidade de São Paulo.

Publicado originalmente: Revista Retrato do Brasil - edição nº 29 - dezembro de 2009.

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