Rio de Janeiro,
Estudos Técnicos

OS CAMINHOS PARA O PETRÓLEO E O GÁS NO BRASIL (VI): “ANÁLISE DE ROTAS ISOLADAS PARA UM NOVO MODELO PARA O SETOR PETRÓLEO E GÁS”

Data: 16/07/2009 
Fonte: Revista `Economia e Energia` (E&E)
Categoria: Palestras

Nesta edição publicamos os capítulos “Análise de rotas isoladas para um novo modelo para o setor petróleo e gás” e “Rota do modelo monopólio”, do estudo “Os caminhos para o petróleo e o gás no Brasil”, de autoria do engenheiro José Fantine, Consultor da COPPE, ex-Diretor da Petrobrás e ex-Superintendente de Planejamento da Petrobrás; e do doutor em Física, Carlos Feu Alvim, que é o redator da revista “Economia e Energia - E&E” e Consultor da COPPE. Convidamos a todos que visitem o portal Revista E&E - http://ecen.com – para obter mais informações, bem como ajudar a divulgar os estudos de importância na luta em defesa do pré-sal e da soberania nacional. O estudo, que ora passamos a divulgar, está disponibilizado na seção “Estudos Técnicos”, no portal da AEPET.

 

Capítulos já publicados:

 

Nota dos autores;

 

Introdução; As Questões Importantes para se Pensar um Novo Modelo Petrolífero;

 

Do lado econômico e empresarial; Do lado do suprimento futuro de óleo, nacional e mundial;

 

Do lado da geração da riqueza nacional e da intervenção do Estado; Do ponto de vista geopolítico;

 

A necessidade de um novo modelo para o setor; Síntese das premissas orientadoras do novo modelo;

 

Análise de Rotas isoladas para um novo modelo para o Setor Petróleo e Gás; Rota do Modelo Monopólio; Rota do Modelo Criação de uma Estatal 100% União para explorar o pré-sal;

 

Próximos capítulos:

 

Rota do uso da Petrobrás para exercer operacionalmente, em nome da União, o monopólio no Pré-sal;

 

Rota das Concessões e das Partilhas;

 

Rota variante; Uma Proposta Integradora de Rotas e Cuidados para um Novo Modelo para o Setor Petróleo e Gás;

 

1. Modelo abrangendo óleo e gás de áreas convencionais já concedidas ou a conceder, revisando o estatuto vigente onde couber, porém mantendo sua estrutura básica;

 

2. Modelo abrangendo óleo e gás da camada do pré-sal (concedidas ou não) ou de futuras áreas assemelhadas em termos de volumes e possibilidade de produção; e Os investimentos e financiamentos para essa rota integradora.

 


Análise de Rotas isoladas para um novo modelo para o Setor Petróleo e Gás

 

As premissas levantadas anteriormente mostram a necessidade de um novo modelo que deverá ser consubstanciado em Lei, não sendo necessário, no nosso entendimento, alteração do texto constitucional.

 

Não detalharemos inteiramente um modelo, pois isso é um trabalho para especialistas no assunto (à luz de premissas bem definidas) e ele deve ser elaborado por profissionais de varias especialidades (contratados pelo governo federal) em conjunto com seus órgãos que cuidam do assunto. Nossa contribuição é no sentido de sugerir, a luz de todo o exposto anteriormente, pontos que devem ser objeto de atenção na elaboração do novo modelo. Antes, expusemos questões gerais. Agora apresentaremos considerações mais específicas.

 

O novo modelo deve acolher situações distintas com regulamentações específicas e que aproveite o que de bom e aplicável existir do modelo vigente, sem receios de introduzir inovações e maior presença do Estado[28]. Assim ele deverá incorporar em um capítulo uma parte do Estatuto atual considerando campos acima da camada do pré sal (no presente, chamados de convencionais) já concedidos e a conceder, desde que feitas algumas mudanças (ver Uma Proposta Integradora mais adiante, Item 1). Em um outro capítulo, deve inovar mais ainda, com uma regulamentação para o caso dos campos do pré-sal de qualquer origem (incluindo os futuros, os já concedidos como tal ou que venham a ser descobertos nos blocos mais antigos leiloados antes da caracterização dessa camada) (ver Proposta  Integradora mais adiante, Item 2). Nos dois casos, o estatuto considerará ordenações distintas para blocos já concedidos e blocos a conceder.

 

Antes de apresentar uma ordenação possível para servir de base para reflexões, discorreremos sobre hipóteses do como conduzir os negócios. No debate presente há os que se apegam a uma dessas hipóteses e a expõem como solução única e adequada. Quase sempre representam interesse específico e a essa ação damos o nome de reducionismo – pois que não contemplam todas as facetas da questão.

 

Trata-se de uma questão complexa envolvendo um negócio que movimentará mais de três trilhões de dólares, somente considerando as novas reservas em pauta, o que será, provavelmente, o maior negócio do Brasil nas próximas décadas. Trata-se ainda do interesse direto de, literalmente, toda a população brasileira. Além disto, a decisão do governo brasileiro foi a de respeitar os contratos vigentes o que leva, como em toda mudança de modelo, à administração de uma etapa de transição.

 

Obrigatoriamente o modelo terá que lidar com alguns aspectos como os enumerados a seguir.

 

Do ponto de vista do regime a ser implantado, deve-se decidir se será um modelo único para todas as áreas ou se serão consideradas as particularidades do pré-sal ou, ainda, se se pode aplicar um modelo de risco a situações onde a hipótese de não encontrar reservas é praticamente nula.

 

Do ponto de vista institucional, deve-se distinguir como será aplicado o monopólio da União, art. 177, parágrafo 1º da Constituição, existindo, ao menos, dois tipos de abordagem: 1) o monopólio executado diretamente por empresa estatal a criar (com 100% ações do Estado) ou mediante contratação de empresas estatais ou privadas (sem distinção de composição acionária); 2) o monopólio somente até a concessão, como estabelecido na Lei 9478, que transfere ao concessionário a posse do óleo descoberto e praticamente todas as decisões comerciais, reservando à União apenas as tarefas de regular e fiscalizar os setores (distorção que acontece em todos os setores sob sua jurisdição). 

 

Do ponto de vista dos recursos a serem recolhidos pelas empresas à União, titular do monopólio, existem as hipóteses do pagamento pela concessão + royalties e taxação, a propriedade compartilhada do petróleo e o pagamento de serviços.

 

Do ponto de vista de administração do ritmo anual de extração, ela pode ser feita regulando o ritmo das concessões[29] e pelo plano de exploração /produção (razões técnicas) ou por determinação direta do Estado fixando limites desejáveis.

 

Do ponto de vista de comercialização, ela pode ser feita por interesses comerciais ou políticos da empresa concessionária ou obedecendo a orientações do Estado brasileiro.


Rota do Modelo Monopólio

 

Logicamente, um modelo teórico possível e aderente ao interesse de controle do Estado seria o cumprimento integral da Constituição e aplicação, de fato, do Monopólio Estatal[30]. É bom entender que o Monopólio Estatal do Petróleo não foi abolido na Constituição de 1996, que diz claramente no seu artigo 177 que “Constituem Monopólio da União...a pesquisa e a lavra das jazidas de petróleo e gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos” e no seu parágrafo primeiro diz explicitamente que “A União poderá contratar com empresas estatais ou privadas a realização das atividades previstas nos incisos I (o anterior visto) a IV deste artigo, observadas as condições estabelecidas em lei.” . Assim, para exercê-lo na sua inteireza bastaria tão somente regulamentá-lo de forma distinta da atual, estabelecida na Lei 9478. Cumpre notar que a contratação de que trata a Constituição não poderia transferir o monopólio (direito ao óleo descoberto) por uma simples Lei, como ocorreu com a elaboração da Lei 9478. Embora esse assunto tenha sido julgado no Supremo, a leitura de seus autos demonstra que houve nítido erro de juízo principalmente por ter sido julgado que haveria sempre petróleo a menos do que o necessário no País e assim ele necessariamente ficaria no território nacional. No entanto, se revisto tal julgamento, esse argumento não seria mais válido, dado a magnitude das reservas do pré-sal.

 

A aplicação de uma forma mais estrita do monopólio da União, na nova situação de preços e das reservas antevistas do pré-sal é, assim, uma hipótese natural a ser considera inclusive por ter resultado dele e da competência do pessoal da Petrobrás e dos setores a ela associados a atual situação que permite ao País decidir, com domínio de todas as variáveis, o seu futuro na área. A maneira de fazê-lo deve, no entanto, considerar todas as outras variáveis envolvidas sem descartar a priori nenhuma das rotas existentes.

 

Uma dessas rotas é a volta ao modelo puro e simples do monopólio de 1953 criando-se nova estatal, respeitando os direitos estabelecidos. Mas, nesse caso, as empresas já constituídas, inclusive a atual Petrobras e todo o arcabouço instalado, estariam condenadas ao desaparecimento gradual no Brasil, pelo esgotamento das fontes de óleo e pelo desinteresse em investir, o que implicaria em nenhuma viabilidade política ou prática, ou de interesse nacional, dessa rota.

 

Nesse quadro, a questão presente, à luz da reforma constitucional de 1996, é sobre como a União deve exercer seu monopólio nas áreas do pré-sal, que implica na posse do óleo e gás descobertos. A discussão se impõe já que, quando aprovada a reforma de 1996, a destinação do óleo e gás estava praticamente definida para uso integral no País (atender a auto-suficiência brasileira). Agora, com o pré-sal, haverá excedentes para exportação, o que indica, mantida a Lei 9478, o uso do óleo de acordo com interesses do concessionário, descaracterizando a Lei maior, a da Constituição. Se o Estado não puder decidir nem ao menos sobre o destino do petróleo, o monopólio é uma ficção.

 

Um dos aspectos a serem considerados, levando em conta a potencialidade suposta para o pré-sal, é que com a atual interpretação legal da Constituição (Lei 9478) está sendo possível contratar a execução do monopólio da União por empresas estrangeiras, estatais ou privadas, dando o direito, por exemplo, que a China, a Noruega, a Itália, a Índia, o Japão venham através de suas estatais cumprir, no Brasil, suas missões nacionais (de lá) ou que uma empresa 100% estrangeira da França, dos EUA, de Portugal, da Espanha, da Inglaterra venha ao Brasil exclusivamente para buscar o óleo de que necessita, cumprir o seu plano estratégico ou mesmo a orientação nacional (de lá). Então, para que Monopólio se o resultado da gestão do bem maior - o óleo e o gás - poderá ser de qualquer país ou de qualquer empresa bastando que ofereça um lance maior do que uma empresa brasileira? Antes, esse bem ficaria no Brasil pela determinação da Lei de que o consumo interno era prioritário. Mas, com os possíveis excedentes será enviado para o exterior, sem ação alguma do órgão legislador. Ou seja, a maior parte das jazidas de óleo do pré-sal, um bem estratégico, por isso protegido por Monopólio, será dominada por quaisquer interesses vitoriosos em leilão até mesmo de entidades ou países em conflito com o Brasil, de qualquer espécie.

 

Na hipótese de se aplicar, de fato, o monopólio constitucional da União na nova legislação que estabeleceria o modelo petrolífero, será necessário decidir como ele se aplicaria aos contratos vigentes. Seria também necessário decidir a maneira de aplicá-lo, já que a União não tem a agilidade necessária para o exercício direto do monopólio.

 

Duas hipóteses surgiram imediatamente no debate: uma delas passando pela criação de uma empresa puramente estatal; outra, pela sua atribuição a Petrobras.

 

A hipótese fundamental, a ser adotada se essa for a rota escolhida, é que se cuide para não haver quebra dos direitos adquiridos nos contratos regidos pelo modelo atualmente vigente, embora devam ser  consideradas mudanças nas taxações e royalties em função da nova realidade e formas de operar as concessões, bem como de destino do óleo produzido. Como nas reformas anteriores (1953, 1988 e 1996), haveria um processo de transição entre o novo modelo e o antigo para levar em conta as concessões já feitas.

 

Autores:  Eng. José Fantine, Consultor da COPPE, Ex-Diretor da Petrobrás e ex-Superintendente de Planejamento da Petrobrás. Membro da Academia Nacional de Engenharia, e_mail: fantine@correio.com.

 

Carlos Feu Alvim, doutor em Física, redator da Revista Economia e Energia - e&e e Consultor da COPPE, e_mail: feu@ecen.com.

 

Publicado originalmente: Revista Economia e Energia, Ano XIII, nº 72 (fevereiro, março de 2009).

Visite http://ecen.com

 

[28] O governo deve cuidar para que no grupo (ou em grupos paralelos, porém integrados) de elaboração do novo modelo estejam também, além dos profissionais que entendem das leis e regulamentações do setor óleo, profissionais que: i. dominem as questões estratégicas e geo-políticas ligadas ao setor; ii. saibam tratar do uso do óleo como arma comercial e de acordos internacionais de reciprocidade em campos de interesse do País, hoje a nós vedados; iii. possam definir limites desejados de divisas com base nas questões das dividas nacionais e dos fluxos de divisas; iv. possam discutir ritmos possíveis de desenvolvimento industrial e de serviços de toda a cadeia de valor nas novas dimensões idealizadas em cada cenário possível; v. possam discutir a dimensão do negócio à luz dos vários programas governamentais, ele, nesse caso, não como mais um programa mas, sim, como o programa (pelas divisas superavitárias e encomendas no mercado interno, formação de mão de obra e desenvolvimento tecnológico).



[29] A própria descoberta do pré-sal revelou a ineficiência desse tipo de controle quando a pesquisa, posterior à concessão, revelou uma possível capacidade de produção muito superior à prevista, a qual teria, como pressuposto, somente alcançar a auto-suficiência.

 

 

[30] O estatuto do Monopólio de fato ou de direito é usado mesmo por países ricos (ou em vias de se tornar) para proteger seus interesses maiores, quando têm condições (gestão e tecnologia) como nos casos da energia nuclear, do gás e das ferrovias na França, praticamente do gás na Rússia, da ação espacial dos EUA com a NASA, sem contar os monopólios ou quase monopólios da China (mercado imenso onde estabelece uma empresa estatal espelho de outra privada que, com o tempo, acabará assumindo o domínio dos negócios) . Com a comprovação da potencialidade das camadas do pré-sal, petróleo e gás serão o “negócio” no Brasil que, sozinho, poderá ser o diferencial para o sucesso ou o fracasso do programa de desenvolvimento sustentável, portanto passível, a semelhança das intervenções estatais de outros países, de fechamento como monopólio de Estado. No caso dos países ainda não desenvolvidos o estatuto do monopólio é amplamente usado para garantir o desenvolvimento de uma atividade de interesse nacional, como foi o caso do petróleo no Brasil em 1953, que resultou em uma empresa nacional pujante de primeiro mundo, fato incomum, salvo em cinco países ricos (EUA, Reino Unido, França, Canadá, Itália).



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