Rio de Janeiro,
Estudos Técnicos

OS CAMINHOS PARA O PETRÓLEO E O GÁS NO BRASIL (VII): “ROTA DO USO DA PETROBRÁS PARA EXERCER OPERACIONALMENTE, EM NOME DA UNIÃO.

Data: 17/07/2009 
Fonte: Revista Economia e Energia, Ano XIII, nº 72 (fevereiro, março de 2009).
Categoria: Palestras

Nesta edição publicamos os capítulos “Rota do uso da Petrobrás para exercer operacionalmente, em nome da União, o monopólio no Pré-sal” e “Rota das Concessões e das Partilhas”, do estudo “Os caminhos para o petróleo e o gás no Brasil”, de autoria do engenheiro José Fantine, Consultor da COPPE, ex-Diretor da Petrobrás e ex-Superintendente de Planejamento da Petrobrás; e do doutor em Física, Carlos Feu Alvim, que é o redator da revista “Economia e Energia - E&E” e Consultor da COPPE. Convidamos a todos que visitem o portal Revista E&E - http://ecen.com – para obter mais informações, bem como ajudar a divulgar os estudos de importância na luta em defesa do pré-sal e da soberania nacional. O estudo, que ora passamos a divulgar, está disponibilizado na seção “Estudos Técnicos”, no portal da AEPET.

 

Capítulos já publicados:

 

Nota dos autores;

 

Introdução; As Questões Importantes para se Pensar um Novo Modelo Petrolífero;

 

Do lado econômico e empresarial; Do lado do suprimento futuro de óleo, nacional e mundial;

 

Do lado da geração da riqueza nacional e da intervenção do Estado; Do ponto de vista geopolítico;

 

A necessidade de um novo modelo para o setor; Síntese das premissas orientadoras do novo modelo;

 

Análise de Rotas isoladas para um novo modelo para o Setor Petróleo e Gás; Rota do Modelo Monopólio; Rota do Modelo Criação de uma Estatal 100% União para explorar o pré-sal;

 

Rota do uso da Petrobrás para exercer operacionalmente, em nome da União, o monopólio no Pré-sal; Rota das Concessões e das Partilhas;

 

Próximos capítulos:

 

Rota variante; Uma Proposta Integradora de Rotas e Cuidados para um Novo Modelo para o Setor Petróleo e Gás;

 

1. Modelo abrangendo óleo e gás de áreas convencionais já concedidas ou a conceder, revisando o estatuto vigente onde couber, porém mantendo sua estrutura básica;

 

2. Modelo abrangendo óleo e gás da camada do pré-sal (concedidas ou não) ou de futuras áreas assemelhadas em termos de volumes e possibilidade de produção; e Os investimentos e financiamentos para essa rota integradora.

 

Rota do uso da Petrobras para exercer operacionalmente, em nome da União, o monopólio no Pré-sal

 

Não está em discussão em nenhum fórum a quebra do Monopólio estatal do petróleo e gás da União. Assim, não estaremos discutindo formas de mudar esse Monopólio, mas sim desenvolvendo e justificando formas adequadas do como cumpri-lo (respeitando seu espírito).

 

A hipótese do uso da Petrobras para exercer o monopólio da União na área do pré-sal surge naturalmente como conseqüência de seu caráter de empresa estatal, pela competência demonstrada quando no exercício desse monopólio até 1997 e, muito importante, pelo domínio da tecnologia pioneiramente no mundo, o que lhe diferencia da maioria das empresas postulantes dessas áreas.  Assim, chamá-la para executar essa missão seria um ato soberano natural[31] como se verá.

 

Dos problemas levantados em relação ao petróleo do pré-sal o de mais fácil solução teórica é do equacionamento da distribuição dos ganhos entre governo e a empresa executora das atividades estabelecidas para o monopólio. Mas, é bom não se iludir com essa tese já que, do ponto de vista prático, sempre haverá dificuldades em aplicar o que será visto como uma taxação que repasse ao governo a parte mais substancial dos lucros[32].

 

Deve-se observar, porém, que os aspectos mais determinantes para a mudança na Lei 9478 são os que exigem que o Estado exerça o controle sobre o ritmo de exploração e produção e sobre a destinação do petróleo produzido e que exerça, enfim, o monopólio definido claramente na Constituição Federal. Na Constituição define-se que a União “poderá contratar com empresas estatais ou privadas a realização das atividades previstas nos incisos I a IV deste artigo, observadas as condições estabelecidas em lei (incisos definem o monopólio)”. Ora “poderá” não é o mesmo de “deverá” muito menos de “será obrigada a dar iguais condições a empresas estrangeiras em disputa com estatais nacionais” e nem mesmo que “poderá dar parcelas do óleo descoberto em pagamento, sem nenhuma ação estratégica sobre a produção”. A Lei maior, da Constituição, é a do Monopólio, sendo que sua execução não pode, por vias transversas de leis frouxas, ser descumprida.

 

Estes aspectos requerem que o Estado detenha o poder majoritário sobre a concessionária estatal e não que ela não tenha sócios minoritários. Como foi mostrado, a atual legislação - obrigando que óleo e gás somente sejam explorados por concessionárias ganhadoras de blocos em leilão - permite em decorrência que empresas inteiramente estrangeiras, até mesmo as estatais estrangeiras, exerçam atualmente o monopólio de petróleo em nome da União, essa é a verdade.

 

Paralelamente a isto, têm sido levantadas restrições à hipótese Petrobras, em sua atual configuração, como agente do monopólio da União. Mas, por qual razão o Brasil teria que se contentar em contratar empresas estrangeiras, inclusive estatais de outros países, e não poderia assumir que quer contar preferencialmente com uma empresa estatal sua, com maioria de capital votante da União e, também, maioria de capital acionário em mãos de brasileiros e da União, na qual os eventuais sócios estrangeiros não têm direito a voto majoritário? Teria que aceitar dezenas de empresas, na verdade a totalidade delas, com menor experiência do que a Petrobras na questão do pré-sal e das águas profundas? Como se vê, bastaria, em principio, que se mudasse a Lei 9478 e se inserisse os mecanismos para a União contratar a Petrobras ou outra estatal para executar o Monopólio que já existe na Constituição[33].

 

O argumento que eliminaria a Petrobras da exclusividade na contratação pela União seria a existência de sócios minoritários na estatal. Mas, diante do interesse nacional maior e havendo essa empresa da União reconhecida no presente como uma das maiores e melhores do mundo, por que não? Como justificar com a mesma argumentação que uma empresa estatal, digamos chinesa com 100% de capital do Estado Chinês, ou qualquer multinacional estrangeira, possam, pelo artifício do Leilão, serem donas de 100% do óleo produzido e dos lucros líquidos gerados[34] e levá-los para a China ou para onde desejarem para realizar seus também objetivos estratégicos, ação que seria vedada à Petrobras, estatal da União? E, ainda, fazer o uso que quiser da totalidade dos lucros e depreciações e tomar todas as decisões sobre como investir no Brasil ou no mundo com os resultados gerados, em contraposição ao que ocorreria com a Petrobras, cujas decisões seriam definidas pela União como sócio controlador, os minoritários sem direito a qualquer regalia, a não ser receber uma parcela dos lucros auferidos – equivalente a 10% dos lucros? Dar 100% dos lucros para acionistas majoritários de uma empresa estrangeira pode, mas dar 10% dos lucros para acionistas minoritários sem direito a voto não pode !

 

A argumentação que a Lei do Petróleo obriga a que se faça concessões sem restrições e que não se pode favorecer um grupo de acionistas privados da estatal Petrobras é um sofisma pois a Lei pode ser mudada inclusive no que se refere ao percentual máximo futuro na participação acionária de estrangeiros. Sob os pretextos de dar igualdade de condições para os concorrentes no mercado, dar competitividade à Petrobras, atrair capital e tecnologia para explorar imensas áreas nunca antes investigadas, alcançar a tão sonhada auto-suficiência e mantê-la (jamais se pensou em exportações significativas por não se imaginar fertilidade em óleo e gás no País), cunhou-se o item da Lei 9478 que obrigou que somente poderia haver exploração e produção no Brasil de óleo e gás por concessionárias estatais ou privadas (estrangeiras ou não)  que adquirissem blocos em leiloes abertos a todos. Poderia simplesmente o legislador ter inserido um simples parágrafo que dissesse:

 

Parágrafo Único - Em casos especiais, com justificativa ao Congresso, a União poderá conceder diretamente blocos e áreas para a exploração e produção de óleo e gás para empresas do ramo nas quais detenha maioria de capital. Como já discutido, a Lei presente obriga que se faça concessões abertas, mas não mais prevalecem as premissas que a sustentaram. Não há mais necessidade de tecnologia de outros que não a Petrobras (ela detém a melhor tecnologia para o pré-sal e águas profundas e foi a descobridora dessa área); não haverá escassez de óleo; as áreas a serem pesquisadas são da ordem de 160 mil km2 e não mais 5.000 mil km2 para efeito do pré-sal; o capital para o pré-sal, na velocidade de exploração que é conveniente para o Brasil, a Petrobras levanta facilmente (ver acordo recente com a China e recente plano estratégico da empresa). Supondo que as premissas que instruíram a Lei ainda vigente continuassem válidos nada haveria a fazer. Mas, como mudaram, e radicalmente, há que alterá-la para se adequar a realidade presente.

 

Exigir que a Petrobras seja obrigada a concorrer em igualdade de condições com todas as demais empresas interessadas no pré-sal é uma deturpação do espírito das regras da concorrência que não se aplicam quando há o interesse de Estado (isso vale em qualquer lugar do mundo). Em havendo um interesse maior de Estado, capacitação técnica inequívoca reconhecida mundialmente e domínio da União nas decisões é líquido e certo que se pode utilizar a estatal[35]. A Lei que criou a Petrobras em 1953 permitiu que ela tivesse sócios brasileiros (somente) até 49% do total de ações e, ainda assim, exercesse o monopólio integral em nome da União. No presente, decisões de governo e leis a levaram a expandir a base numérica de sócios brasileiros para mais de 200.000 e a admitir sócios estrangeiros (uns 40% do capital) sem direito a voto, mas a mantiveram estatal. Ou seja, salvo em pagamento maior de dividendos, nada mudou no espírito que antes permitia que a Petrobras exercesse o Monopólio em nome da União.

 

 

A Lei 2004 de 1953 se preocupava com a possibilidade de interferência estrangeira (governos e grupos) nos destinos da nascente empresa, somente por isso proibia a presença de estrangeiros na composição do capital. Agora, a preocupação é com o destino dos lucros e do óleo produzido e com a velocidade de extração e não com as ações dos sócios estrangeiros ou nacionais nas decisões da Companhia que não existem, pois são minoritários. Em resumo, manteve-se a Petrobras como estatal para executar ações de interesse do Estado (essa a regra constitucional para existir uma estatal), mas quando se trata de explorar o bem mais valioso na cadeia produtiva, objeto de sua razão de ser, chamam-se todos os países e empresas para agir, de forma a proteger os interesses de uma minoria dependente do óleo de nossas reservas ou com capacidade tecnológica para enfrentar o desafio.

 

Outro sofisma que nunca é discutido no caso do pré-sal e das águas profundas (observado do ponto de visa tecnológico) é a questão da concorrência. Nunca houve ou haverá concorrência de fato no caso do pré-sal que mereça a atenção do legislador para garantir proveitos ao Brasil. Se falando em exploração em terra nas profundidades convencionais, milhares de empresas do País e do mundo estão aptas para concorrer no nosso território, justificando um aparato legal para garantir essa evolução. Mas ao se falar em exploração em camada do pré-sal, incluindo águas profundas, somente Shell, Exxon e talvez BP e Total (e não mais que duas outras empresas) poderiam ser credenciadas pelo Brasil, se criteriosamente, para liderar consórcios para explorar e produzir óleo e gás no litoral brasileiro. Assim, toda a grita do “mercado”, toda a defesa da livre concorrência, toda a postura de respeitar as regras do mercado se restringem a oferecer a área do pré-sal a duas a quatro empresas privadas multinacionais estrangeiras. E além de tudo, nenhuma delas detém capacitação superior conjunta - em águas profundas e pré-sal - à da Petrobras. Enganam-se os que dizem que nessas áreas já estariam varias concorrentes ou para ela viriam dezenas de outras. Não é assim, há liderança da Petrobras, da Shell, da Exxon em vários blocos compondo com dezenas de empresas que entram aportando capital, mas não tecnologia que faça alguma diferença substantiva e decisiva.

 

Ou seja, se mantidas as concessões, seja pela lei anterior seja pela nova estatal se conceder livremente, para o pré-sal o resultado será no seu conjunto mais significativo: 1. De duas a quatro empresas estrangeiras (nenhuma nacional privada) comporão e liderarão consórcios atendendo basicamente seus interesses estratégicos de ter reservas e suprir seus países de origem em primeiro lugar, no caso EUA, Inglaterra, Itália e França (provavelmente dividirão áreas para não inflacionarem a disputa entre si) e de buscar recursos adicionais para a empreitada; 2. A Petrobras disputará, como líder de consórcio as mesmas áreas se associar com estatais e empresas da China, Japão, Coréia do Sul, empresas alijadas do interesse das demais concorrentes do item 1 e com as próprias empresas do item 1 (elas acabam se entendendo para diversificar seus riscos e conhecer detalhes da exploração e produção praticada pela liderança do consorcio, admitindo a concorrente no conjunto). Assim a tal concorrência é, em ultima análise: 1. Disputa de poucas e gigantescas empresas para dominar reservas de óleo e gás; 2. Atendimento de interesses estratégicos de outros países sem reservas de óleo; 3. Disputa de gigantescas empresas na captação de capital para explorar o mais rápido as suas reservas conquistadas. Tudo seria natural se o Brasil não dispusesse de tecnologia e condições de ponta para explorar tão estratégicas reservas.  

 

Existiriam duas rotas teóricas para a re-introdução de fato do monopólio.

 

Uma primeira rota, com monopólio de abrangência geral e integral, como quando o monopólio foi instalado em 1953, que consideramos como inviável, dados o vulto dos negócios em questão, os direitos adquiridos e o componente político vigente. Essa rota teria a Petrobras com executora única do monopólio e implicaria em não reconhecer mais as concessões já feitas (nacionalização de ativos)

 

Outra, uma segunda rota, seria estabelecer dois estatutos em paralelo:

 

1.    Parte um, seguindo a Lei vigente(monopólio com concessões em leilões) para blocos já concedidos (não incluindo nada sobre pré-sal concedido direto ou em blocos convencionais) e para todas as futuras concessões de áreas convencionais (feitas adaptações quanto a taxas e limites de produção);

 

2.    Parte dois, cumprindo integralmente o estatuto do monopólio estatal (porém direcionado e não por concessões abertas) para os blocos de pré-sal não concedidos, de áreas concedidas com pré-sal já sabido e áreas concedidas como blocos convencionais e que possam conter áreas do pré-sal, e para toda e qualquer nova área que se mostrar acima das expectativas normais na concessão convencional (mas respeitando direitos em relação ao pré-sal já concedido, como se verá) .

 

Juridicamente seria, então, estudada a possibilidade da Petrobras, na sua configuração atual, executar o monopólio em nome da União como indicado na Parte dois. Também poderia ser estudada, como dado básico, a hipótese de re-configuração da estatal ao seu modelo anterior a 1997 de forma a cumprir integralmente o mesmo papel de antes (hipótese exclusivamente didática).

 

Nesse quadro, a rota de dupla configuração com dois estatutos manteria o sistema produtivo nacional intacto e com horizontes confortáveis para toda a era do petróleo e do gás. A Parte dois  do Monopólio estatal direcionado poderá ser instalada mais à frente, como se verá, sem prejuízo algum para o sistema atual.  Enquanto não se resolver o novo modelo, as empresas concessionárias se aplicarão na exploração dos seus blocos, se quiserem, ou aguardarão o novo modelo, mas sabendo de antemão que verão seus gastos e direitos respeitados, no que for essencial.


Rota das Concessões e das Partilhas [36]

 

Também, como idéia ainda reducionista há as rotas de manutenção exclusiva das Concessões (como feito no presente) com ajustes ou estabelecimento exclusivo do modelo de Partilha de Produção. Do ponto de vista de ganhos diretos para a União, os dois modelos são idênticos e, se somente essa fosse a questão, o modelo das Concessões seria o preferido. Isso porque, seja um seja outro, busca-se o máximo de ganhos, o que pode perfeitamente constar do contrato de exploração, e nenhuma concessionária irá oferecer mais do que o que julgar razoável para manter o seu retorno só porque se muda o estatuto legal (pagamento em óleo ao invés de Reais). Assim, se bem feitos, os dois contratos, estritamente do ponto de vista financeiro, seriam equivalentes e então bastaria ao País ajustar o como cobrar a mais nos novos contratos de Concessão (como aceitam as empresas que exploram o negócio no País) sem nada mudar de efetivo no Modelo vigente.

 

Vale notar que os defensores da manutenção do status quo alegam que sendo iguais as remunerações nada precisa ser mudado (salvo alterar as taxas atuais). Logicamente não evidenciam o interesse estratégico das empresas no domínio do destino do óleo nem reconhecem (ou conhecem) o que o Brasil poderia ganhar por dominar esse destino no todo ou em parte.

 

Então, observadas outras facetas da questão, Concessão e Partilha levam a resultados completamente diferentes quando aplicados.

 

Vejamos exatamente o porquê da afirmação anterior.  Suponhamos que os blocos adjacentes ao bloco do Tupi e outros tenham, por hipótese, 30 bilhões de barris de óleo. Concedê-los, no Modelo atual, implica em passar para o ganhador do leilão um bem inexistente no mercado (no grau de certeza e volume do pré-sal, 30 bilhões de barris ainda a conceder pelo menos) e o direito de levar esse óleo para quem bem entender, até mesmo para qualquer futuro desafeto do Brasil, concorrente ou que esteja com disputas no comércio exterior, isso por várias décadas. Pelo Modelo de Partilha, boa parte do óleo (da ordem de 50% ou mais) seria entregue ao Estado (o óleo das áreas não concedidas e boa parte do óleo das áreas já concedidas) e servirá de moeda de troca para o Brasil conquistar acordos especiais com a China, Índia, Japão, Coréia do Sul, Argentina, EUA e outros pelo simples fato de garantir fornecimento (além, é obvio, de receber o mesmo preço que qualquer empresa privada alcançaria). O Brasil gerando um superávit importante na balança comercial terá que decidir, até para evitar a doença holandesa, de quem e o que importar para favorecer seu desenvolvimento. Com a garantia no suprimento do petróleo sendo uma variável importante no comércio mundial, haverá espaço para acordos que beneficiem ambas as partes, como foi o caso, em passado recente, das importações brasileiras do petróleo argentino.

 

Então é importante considerar que: as “minas de ouro de qualquer país”, que no Brasil serão as jazidas do pré-sal, têm quatro valores bem distintos:

 

i. o valor estratégico que permite ao País ganhar pontos pelo simples fato de tê-las e ser respeitado por isso e por saber explorá-las e bem vendê-las e, assim, ganhar no índice de sustentabilidade (atraindo investidores de todo lado e ramo [37]);

 

ii. o valor por poder escolher seus parceiros para exportação e ganhar contrapartidas extras de seu interesse;

 

iii. o valor por poder inserir o óleo e gás na Política de Desenvolvimento Produtivo no ritmo que entender ser de seu interesse;

 

iv. o valor econômico-/financeiro em si resultante da movimentação de um bem cujo valor de mercado seria de US$ 3,0 trilhões de dólares posto fora da terra.

 

Mas, se concedida a posse do petróleo descoberto, essas jazidas perdem totalmente seu valor econômico /estratégico como antes apresentado. Assim, a Partilha pelo fato de destinar parte da produção para a União, mantém, ainda que parcialmente, as vantagens como antes visto. É por isso que se fala nessa rota.

 

Por outro lado, fixar em Concessões ou Partilha, sem outros cuidados, resta a idéia da porta aberta para pressões, como já se vê no presente, de defesa acirrada do estatuto de concessões, de pressa em cumprir calendários, de censuras contra exclusões de áreas nobres do último leilão, de cobranças para revogar os cancelamentos feitos, deixando os mais cautelosos e defensores de outros caminhos na berlinda sendo “mostrados” como cidadãos de pensamentos arcaicos, saudosistas. Em país mais desenvolvido e com boa formação de defesa dos seus direitos[38] os lobbies não têm o sucesso que têm em países em desenvolvimento, onde então se torna imperioso à instituição de leis mais fortes na defesa dos interesses nacionais permanentes. Em momentos de descuido dos governantes e reguladores o sistema acaba sendo levado a aumentar o ritmo das concessões (que trazem sérias incertezas, como visto) justamente pela influência que as concessionárias e seus países tentarão exercer no Brasil, como sempre o fizeram no passado recente.

 

A título de reflexão vamos imaginar uma de lobbies nos EUA. Suponhamos que a mídia local e os formadores de opinião daquele país saíssem a campo para defender abertamente e contundentemente que governo do Presidente Obama deveria deixar as montadoras GM, Ford e Crhysler falirem e, mais ainda, que deveriam ser chamadas as montadoras da Inglaterra, da França, da Alemanha, da Itália, do Japão, da China e da Coréia do Sul, todas com tecnologia melhor e mais competitivas que as norte-americanas, para ocuparem o seu lugar. Houve ou haveria espaço para isso?

 

Autores: Eng. José Fantine, Consultor da COPPE, Ex-Diretor da Petrobrás e ex-Superintendente de Planejamento da Petrobrás. Membro da Academia Nacional de Engenharia, e_mail: fantine@correio.com.

 

Carlos Feu Alvim, doutor em Física, redator da Revista Economia e Energia - e&e e Consultor da COPPE, e_mail: feu@ecen.com.

 



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